奔騰思潮》被扭曲的民主參政──從王家貞議員禁止登記爲候選人一案談起(張志偉)


奔騰思潮》被扭曲的民主參政──從王家貞議員禁止登記爲候選人一案談起(張志偉)

王家貞議員被禁止登記爲候選人一事,所適用的公職人員選舉罷免法背後有重大違憲疑慮,以及凸顯出憲法訴訟法新制的結構缺陷,是個標準的公法事件。(本報資料照片)

作爲公法學者與臺南人,王家貞議員被禁止登記爲候選人一事,不得不說我一開始只是滑手機讀到的家鄉政治新聞事件,後來較爲深入去看原因案件後才發現所適用的公職人員選舉罷免法背後的重大違憲疑慮以及凸顯出憲法訴訟法新制的結構缺陷,是個標準的公法事件。姑且不論該選區的選民因此只剩下執政黨和「臺灣雙語無法黨」的立委候選人可選,造成被扭曲的民主參政背後,其實有一堆待解的憲法問題。

王家貞的緩刑:與黑金槍毒無關之輕罪

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事情得從112年3月臺南地院的簡易判決說起(臺灣台南地方法院112年度簡字第382號刑事判決),被告王家貞議員所涉刑案並非如一般常見的民代詐領助理費涉嫌貪污治罪條例之犯罪類型,而是「爲避免影響助理積欠信用卡債務遭扣薪,而高報其他助理薪資,再將差額部分用以支付遭扣薪助理之薪資」(判決認定之事實),雖然亦屬有損助理費用管理之正確性,而構成使公務員登載不實罪,但並非一般政治人物或輿論所議論欲排除之黑金槍毒或貪污等犯罪者參政之範疇,已可確認。在此被告自白犯罪,法院甚至是以簡易判決處刑的輕罪認定,判處有期徒刑柒月,易科罰金。並由於被告先前未曾犯罪,犯後亦坦承犯行,因此法院「認所宣告之刑以暫不執行爲適當,均宣告緩刑2年,以啓自新」。由於緩刑的法律效果是緩刑期滿,而緩刑之宣告未經撤銷者,其刑之宣告失其效力,換言之,因刑之宣告所生之一切法律效果完全歸於消滅,與未曾受刑之宣告相同。依合理的行爲判斷,只要留意不要再有犯罪,向公庫支付一定金額,理應接受緩刑宣告,而不會想要執行該易科罰金之刑。但卻也因爲此一緩刑選項,使得王議員無法登記參選,該選區選民幾無選擇可能。

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選擇緩刑反而無法參選:無法預見的事後處罰條款

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問題正是出在112年6月9日所修正公佈之選罷法第26條之規定。在衆人皆曰可殺的氛圍下,立法院二讀討論選罷法關於候選人蔘選資格限制之範圍時,曾有立法委員及在野黨黨團提案放寬對於宣告緩刑者參政限制,但最終在內政部及中選會代表表示:「貫徹掃除黑金政策及清廉參政」、「端正罪刑觀念,避免受罪刑宣告者於緩刑期間仍得參選,爰刪除但書緩刑宣告除外規定,明定於緩刑期間者亦不得參選。」因此最後立法院所通過選罷法第26條候選人蔘選資料限制之規定,其中涉及本案情況即爲第1項第9款之規定:「有下列情事之一者,不得登記爲候選人:(…)九、犯第一款至第六款以外之罪,判處有期徒刑以上之刑確定,尚未執行、執行未畢、於緩刑期間或行刑權因罹於時效消滅。」此即將輕罪判決之緩刑宣告等同於黑金槍毒或貪污等犯罪類型,一併剝奪因輕罪而受緩刑之行爲人的參政資格,本質上即與行政罰法第2條中「剝奪或消滅資格、權利」之裁罰性處分相似,同屬處罰條款,差別僅在於前者爲立法之剝奪資格,而後者則爲以行政罰所爲限制。

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但本案爭議正在於,此一限制乃是「判決後」所附加之參選資格限制條款,本質上都受到「罪刑法定」和「處罰法定」原則之拘束,亦即具有制裁效果者均有此等原則之適用。此處參選資格限制雖然並非犯罪,但仍屬類似於褫奪公權或剝奪資格之處罰,因此亦應遵守此一憲法原則之要求。質言之,必須是「行爲時」的不法構成要件和科刑處罰必須明定:無法律即無犯罪(nullum crimen sine lege) ,亦即法無明文的規定,即無由認定犯罪;以及無法律即無處罰(nulla poena sine lege),意指沒有法律規定,即不能施加任何之處罰。犯罪認定與科刑處罰必須在行爲人能於事先可預見的情況下,始得適用刑法或處罰規定,科以法律效果。溯及既往禁止原則主要的構想在於保障行爲人不致蒙受在行爲當時不可預見的不利效果,使人免於受到事後法律的變動,而產生法律地位與權利惡化的後果。倘若法無明文以作爲行爲規範時,一方面行爲人根本無由得知其行爲爲法所不容,另一方面也無法判斷行爲侵害所生的惡性程度爲何,以及所受處罰之項目與範圍如何,基於法安定性,行爲的處罰,僅能以行爲時既已存在的法律,方得作爲行爲判斷的基礎。此種行爲時既存的法律要求,不論是對於成罪關係或行政違法的認定,或是法律效果的反應皆然。在此一原則下,立法者不得制定任何會使得行爲人法律地位惡化的溯及條款。簡言之,「行爲時」始爲重點。但本案最爲爭議就是於,不得登記爲候選人的規定是六月修法新增,而刑事判決卻是三月確定,當事人在判決時根本無法預知立法,直白地說,既非行爲時,也非裁判時,而是裁判後的立法所生的法律效果。

易科罰金就沒事,緩刑反而褫奪公權?

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原因案件既爲王議員係爲避免其助理欠債被扣薪,遂調整各助理的薪資,而僅屬僞造文書,因此今年3月時簡易處刑,判七個月,得易科罰金。緩刑兩年。王議員當時若選擇易科罰金也不會有後續不得參選的問題,但重點就在於,沒人會預料到嗣後的立法,一般人在考量與犯罪甚遠的情況下自然會以緩刑爲宜。緩刑之本質即爲「旨在獎勵自新,須有認爲以暫不執行刑罰爲適當者,始得爲緩刑之宣告」。而本案詭異之處正在於,若以易科罰金,有個刑案前案紀錄反而不會構成此處的參選資格限制。但選罷法第26條第1項第9款的修法卻把輕罪的緩刑期間也納入到禁止登記候選人之列,形同刑之宣告時認爲「所宣告之刑以暫不執行爲適當,以啓自新」,卻在判決後之立法又剝奪其參選資格。而本案當事人知悉受此參選資格限制時,而欲聲請撤銷緩刑,爲易科罰金時,法院則表示依法論法,表示撤銷緩刑不符合「足認原宣告之緩刑難收其預期效果,而有執行刑罰之必要者」法定要件,因此不準撤銷緩刑。簡言之,當事人已「知所警惕,信無再犯之虞」卻成爲無法撤銷緩刑,仍受參選資格限制的矛盾情況。更遑論本案是輕罪的緩刑,根本和選罷法同條的其他黑金槍毒或貪污重大犯罪或重罪性質有別,溯及立法之正當性自應有別,於立法體系正義之平等原則甚有疑慮。

而後續王議員就中選會審定候選人資格向臺北高等行政法院所提出之假處分聲請,亦兩度遭駁回。北高行所持理由系以「聲請人雖以刑事法之緩刑拘束憲法保證之人民參政權,事關選罷法第26條第9款之重大違憲疑義爲理由,惟此於憲法法庭宣告選罷法第26條第9款違憲失其效力後,聲請人本案訴訟請求始有勝訴之可能。本案訴訟之受訴法院既不能審查選罷法第26條第9款立法行爲之合憲性,以否定其效力,立法院上開立法行爲顯具有立法裁量性質,依現有事證及法律觀點初步判斷,尚不能得出該立法裁量行爲違反比例原則或顯然逾越立法裁量範圍、濫用立法裁量權限,而會被憲法法庭判決違憲,應認爲聲請人未能釋明本案勝訴之蓋然性較高。」爲由,駁回其假處分聲請。其實此一行政法院假處分程序正凸顯的,我國憲法訴訟法先前立法時,就人民聲請法規範憲法審查及裁判憲法審查之訴訟類型,均要求須「經依法定程序用盡審級救濟程序」之要件(憲法訴訟法第59條第1項參照),而未能如比較法上爲我國憲法訴訟法重要參考對象之德國聯邦憲法法院法之規定一般,訂有「直接針對法規範提出之憲法訴願」以及「飛越聲請憲法訴願」之程序規定(德國聯邦憲法法院法第90條第2項第2句參照)。此一程序不足之處,縱使我國憲法訴訟法第43條訂有「暫時處分」之暫時權利保護制度,亦無法適用於本案情況,蓋其要求必須有本案訴訟之「聲請案件系屬中」,始得依第43條第1項聲請暫時處分。因此,本案當事人也無法透過憲法訴訟法的暫時權利保護制度尋求救濟,而必須在行政法院的本案訴訟確定後,始得依憲法訴訟法之規定尋求憲法審查。

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從上述分析可知,其違憲疑慮毋寧是選罷法過於倉促、僅憑素樸的正義感的盲目立法。其疑慮不僅在於於行爲時之後所追加的立法限制,另方面又誤解緩刑宣告之本質即屬獎勵自新,暫不執行刑罰爲宜。既是暫不執行刑罰的輕罪緩刑宣告,如何能與黑金槍毒或貪污之犯罪等同以觀。此一立法矛盾與錯誤,所造成的後果便是扭曲民主原則下人民參與政治意志形成的選舉權與被選舉權,而不是任何一位個別立法委員候選人,也不是哪個政黨候選人的問題。所造成的公益危害,並不是只是特定候選人無法登記,而毋寧是人民無法真實反映其民意依歸的選舉權侵害。更有甚者,選罷法所生的違憲疑慮無法透過審查行政合法性爲職志的行政法院所審查,但此等違憲疑慮,復因憲法訴訟法的立法結構,還無法即時獲得憲法法庭之審查,此一程序結構上的瑕疵,註定了本案難以在選前獲得法院真正審查的法律上結論。在本案事實即凸顯出,甚具違憲疑慮的選罷法修法,導致該選區的選民只剩執政黨和不具實質影響力的在野黨所提名候選人可選,這難道不是民主參政的扭曲嗎?

(作者爲銘傳大學公共事務暨行政管理學系助理教授)

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